由武汉新冠疫情思考面向未来的韧性城市规划

什么是韧性城市规划？

韧性城市（resilient city）指的是，城市经历地震、洪水、飓风等灾难、瘟疫、社会冲突等突发事件之后快速重组和恢复生产能力的城市，具有反思力大，随机反应能力强，稳健、冗余、灵活和包容等特点（周利敏，2016，韧性城市： 风险治理及指标建构—兼论国际案例 北京行政学院学报.）。

仇保兴认为，城市韧性分为结构韧性、过程韧性、系统韧性三个层面：结构韧性包括技术韧性、经济韧性、社会韧性和政府韧性，分别指代基础设施应对城市灾害、经济结构抵抗金融巨变、社会民众面对重大事件、政府部门维稳职能运行及安定民心的能力（2018. 基于复杂适应系统理论的韧性城市设计方法及原则. 城市发展研究.）。

他认为，城市规划，应重点关注技术层面的结构韧性，强化城市的通讯、能源、给排水、交通、防洪和防疫等维持城市正常运营的生命线基础设施应对灾害的能力；过程韧性，指的是，城市在面临大型灾害及突发事件时，在维持、恢复和转型三个阶段所表现出来的修复能力；系统韧性，指城市作为一个有机体进行运作，能够依靠智慧城市系统进行智能自反馈的感知各类事件、风险和不确定因素能力。

2月3日，一对全副武装的父子经过上海火车站。澎湃新闻记者 伍惠源 图

随着城市脆弱性增加、社会发展的不确定因素递增，以及民众的风险意识提升，韧性城市规划越来越受到世界各大城市的重视。2013年6月11日，纽约市发布了《一个更强大、更具韧性的纽约》的纽约可适性计划，该报告解释了“韧性（resilience）”的含义：一是能够从变化和不利影响中反弹的能力；二是对于困难情境的预防、准备、响应及快速恢复的能力。

美国纽约在经历桑迪飓风之后，全面制定了韧性城市规划方案，将城市防灾、抗灾等应对风险的能力作为城市可持续发展的核心力量，进行提高和加强，，加大对基础设施建设、灾后重建以及提升社区韧性方面的投资。芝加哥、伦敦，鹿特丹等城市也先后制定自己的韧性城市规划方案。

全球6大韧性城市规划 （郑艳，2013，推动城市适应规划，构建韧性城市——发达国家的案例及启示，世界环境）

EMI（Earthquake emergency initiative）组织于2015年3月针对发展中国家发布了《Urban Resilience Master Planning》（城市韧性总体规划），作为对发展中国家的政策制定者的指导文件，在东南亚等国实施“灾害风险管理总体规划DRMMP” （刘宏波，翟国方、施益军, 2016, 从响应到韧性：基于《Urban Resilience Master Planning》的思考, 2016中国城市规划年会.）。

灾害风险管理总体规划DRMMP执行框架 （刘宏波、翟国方、施益军 2016）

城市规划与韧性城市总体规划的阶段协调配合（刘宏波、翟国方、施益军2016）

国际防灾复兴机构（IRP）提出“柔和社区”概念，在社区层面提出韧性城市要求，尤其是面对突发灾难和疫情的社会组织关系上的压力，以柔和的社区管理对抗强大的突发灾情，通过调动社区的人际关系网络和熟人社会的关系网络，发动人的韧性力量，凸显韧性城市中人的韧性潜能，凸显出“以柔克刚”的韧性规划的优势所在。

国际防灾复兴机构（IRP ，《从灾害复兴中学习 －决策者指南－》2007年1月 （来源：顾林生，云南鲁甸803地震灾后重建需求评估报告，2014）

联合国减灾委员会，2012年出版了一本《如何使城市更具韧性：地方政府领导人手册》，从执行层面具体分析，面对突发的灾难事件和疫情，地方领导人需要从机构、社会、自然环境、经济等多个维度，推进韧性城市，使其具有抗灾能力，且保持可持续发展。

（来源： UNSIDR，《如何使城市更具韧性 地方政府领导人手册》 2012）

启示

处于新冠疫情中的武汉，超过1000万人的大都市，由于缺乏韧性城市规划，在突发疫情的环境下，一度几近停摆，甚至将周边城市及国内其他大中小城市带入极大的城市危机之中。

以“结构韧性”、“过程韧性”和“系统韧性”这三个体系来分析城市韧性规划，或许尚需日后推敲。但以此框架，对疫情下的武汉进行城市韧性分析，具有足够的可行性。这也为面向未来的城市韧性规划带来了启示：

结构韧性层面：

（1）技术韧性是城市抗灾防疫的硬件设施，相关规划需要以仿真性模拟的方式进行配置。灾害及疫情因其涉及的人群范围广，需要更全面地进行整体规划，甚至是省域及跨省范围内的大区域整体联动。基于真实灾情下的多变和紧急的需求，为极端恶劣环境中的人类生存场景做出预判和规划，并储备可承担、可执行的应急处理能力和资源，是韧性规划为城市带来的核心竞争力；

（2）医院等基础设施建设的选址、建设，需由具有专业规划及设计经验的团队负责操作，保证速度的同时，保证质量；

（3）社会韧性方面，保证基础的城市运作的资源供给，为保障市民基本的生活质量提供支持；
（4）韧性社区，是城市社会韧性的重要一环，适度减轻社区负担，是增强城市韧性不容忽视的一部分。

新冠疫情之下，外卖骑手翻弄手机，盼望接单。澎湃新闻记者 伍惠源 图

过程韧性层面：

（1）救灾抗疫过程中，不同方面的韧性需求容易产生冲突，例如，要阻断疫情传播渠道，减少人员流动，就可能要封城、封路，来减轻技术韧性不足对城市的压力，但这增加了社区和市民个体的压力，削弱了城市的社会韧性，令没有感染的市民降低生活质量，承受疫情带来的次生灾害。如何有效调和不同结构化韧性之间的矛盾，在韧性社区的基础上，发挥社区原本具有的柔性特质，也为提升系统性韧性提出了更高要求；

（2）城市并不是孤立的个体，而是一个有机的综合系统，各种不同的主体和利益相关方，都在这个受到冲击的综合性平台上，进行或独立或交叉的互动。具有足够的平台化资源协作、利益相关方的协同发展的能力，将政府资源与民间力量有机地融为一体，借助各方资源为城市助力，才能将城市的过程性韧性发挥到极致；

（3）城市除了物质层面的资源，也有自身的精神价值。作为一个有机体，城市激活市民在精神层面的韧性，也是过程性韧性提升的重要内核。

2月3日，上海火车站北广场，停着一辆保障应急通讯的车辆。澎湃新闻记者 伍惠源 图

系统韧性层面：具备足够的信息交互、透明的资讯流通、智能感知与自反馈系统的综合性韧性合作系统，才能令城市韧性闭环实现。人工智能只是智慧城市的硬件基础。一套对这些基础设施进行规划、调度、管理的科学制度，将民间的人道主义救灾信息和官方的智慧城市指挥调度系统相结合，才是人机结合的城市人工智能发展的未来，也是串联起硬件系统和民生的系统韧性的关键。

总结

城市韧性规划的核心，是为城市发展提供更安全、健康和可持续的城市规划，特征是高弹性和可调适，以应对突发的、不确定的城市风险及灾害。通过高效反应、提前备案、协同参与、资源整合等制度化的规划手段，从结构韧性、过程韧性和系统韧性等三个维度，提升城市的韧性程度，为提供更优质的城市服务奠定基础。
在灾难面前，人是极度脆弱的，城市也是。不论韧性城市规划，还是发挥韧性社区的作用，都来自如何判断人和自然的关系。这也决定了城市规划和城市治理的态度和方式。对新冠疫情下武汉的城市韧性进行研究，有助于为韧性城市的中国实践提供参考。从规划建设与管理角度，提出韧性城市总体规划在中国进入实操层面的可能性，保障重大项目规划及投资实施的有效性及长效性，可为千万级人口大城市所借鉴，实现可持续性安全发展的韧性城市。