专家揭秘：广东五大都市圈重点协调空间，是这样“圈”出来的

近日，广东省自然资源厅发布《广东省都市圈国土空间规划协调指引》（以下简称《指引》），界定了广州都市圈、深圳都市圈、珠西都市圈、汕潮揭都市圈和湛茂都市圈内，需要重点协调的地域空间范围，引发了公众的高度关注。

为何要出台这份《指引》？《指引》为何要强调各都市圈内重点聚焦区域？它基于什么指标而界定？于普通民众而言，建设五大都市圈的“红利”究竟体现在哪些方面？为此，南都记者专访广东 省城乡规划设计研究院总工程师马向明。

广东省城乡规划设计研究院总工程师马向明。 南都记者 崔俊超 摄

焦点问题1

为何要出台都市圈规划协调指引？

据马向明介绍，珠三角很早就形成城市连绵区，城市之间很早就出现“空间距离近、互动性强”的特征。因此，1989年编制的《珠三角城镇体系规划（1991—2010年）》中即提出在珠三角构建十大城镇群的构想。

1994年编制的《珠江三角洲经济区城镇群规划》，可以说是全国第一个城市群规划的前身。它和2002年编制的《珠三角城镇群协调发展规划》均将珠三角看作一个完整的城镇群进行整体谋划，目的就是协调城市社会经济发展分工，促使区域内的多个城市形成发展合力。

2006年编制的《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》以及2008年编制的《珠三角地区改革发展规划纲要》提出携手港澳，共建世界级城镇群。2015年编制的《珠江三角洲全域空间规划》则进一步聚焦全领域、全地域的空间资源优化配置。

当前，我国经济社会空间结构正在发生深刻变化，国内城市群、都市圈正在成为城镇化发展格局的主体形态，2019年国家发改委亦发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。

在目前全国正在编制国土空间规划的背景下，出台《指引》可谓是重塑省内城市区域合作和竞争新优势的关键举措。

据马向明介绍，国土空间的规划，以一级政府、一级事权、一个规划来编制。“多规合一”后，把土地的使用、空间资源的配置、基础设施的配置、公共服务的配置均统到一张图上。其中开发规模、开发空间场所的确定，是国土空间规划的重要的内容。

而国土空间的规划，又按层级和内容分为“五级三类”。五级”对应我国的行政管理体系，分国家级、省级、市级、县级、乡镇级。因此，在编制国土空间规划时，一级政府一级事权，不可能说广东去考虑香港的问题，东莞去考虑深圳的问题。

但最近这十年，随着广州深圳龙头城市的吸引力的加强，大量的产业跟人口聚集在它们的边缘地带，影响力远远超出市域边界的范围，如东莞的邻深地区。如果公共服务跟不上去，势必影响服务水平，最终影响到产业，进而影响整个都市圈的发展质量。

因此，城际之间需要一份规划指引帮助协调解决具体的问题。《指引》就是一份在省级国土空间规划和市县国土空间规划之间，起到承上启下、统筹协调的作用的文件。

出台这份文件，也是希望在各市县国土空间规划审批工作开展之前，针对都市圈核心地区跨行政边界资源配置和协调的难点痛点，引导各城市在生态、交通、公共服务等领域开展共育、共建、共治、共享，指引各地进一步优化完善好国土空间规划成果，形成都市圈整体发展效能最优方案，进而推动全省空间治理能力提升。

焦点问题2

都市圈协调范围以何标准做界定？

《指引》发布后，一度被外界误读为广东五大都市圈范围“缩水”。8月4日，广东省自然资源厅有关负责人对此回应称：“文件中提到‘都市圈’，是为了指出都市圈内需要重点协调的空间范围，并非对这五大‘都市圈’范围的重新划定”。

事实上，《指引》已明确表示：“根据人口、用地、设施关联、生态连通、空间治理等因素综合识别各都市圈在国土空间规划中需要重点协调的地域空间范围。”

需要重点协调的空间，又是如何识别出来的呢？

据马向明介绍，在研究全面考察了全省各市县自然生态本底、人口集聚与流动、建设用地布局、社会经济和基础设施建设等情况后，在借鉴东京都市圈、旧金山都市圈等国际先进案例的同时，广东还利用大数据技术，重点通过人口密度、人口流动、通勤轨迹、用地连绵等因素，将中心城市周边通勤一小时左右范围作为都市圈规划协调指引的重点“聚焦”地区，而非都市圈划定范围。

马向明强调，1994年编制珠三角城市群的规划时，主要是基础设施的协同，如高速公路、饮水工程及港口码头的建设，这是以“物的流动”为主。

这次《指引》聚焦的则是都市圈核心城市跟周边城市有无交界的地区，是基于“人的移动”而不是仅仅基于经济联系，并关注“人的移动”所带来的设施需求。

而这也是依据自然资源部编制的《都市圈国土空间规划编制规程》（报批稿）中对都市圈的定义——“以超大、特大城市为中心，以1小时通勤圈（大都市圈1.5小时）为基本范围的城镇化空间形态”。

韶关为何不在广州都市圈协调范围内，就是因为韶关跟广州更多的是一种经济（商务）联系而非通勤关系。同样，深圳都市圈的惠州龙门为何不在此次协调范围，也是因为人口通勤量非常小。

广州都市圈空间结构测度图。该图据珠三角镇街人口流入统计数据制作而成。从图中可看到，广州主城是目前珠三角人口集聚能力最强的核心地区，珠三角地区 32 个区县与140个镇街均与其直接相连。广州主城与佛山主城已在实质上形成了人口资源要素充分互动的湾区级城市强核心。在广佛核心区外围，以顺德、三水、四会、增城和肇庆等区域为代表的外围节点数目和人口集聚能力都有所下降，但这些城市的首位联系均指向广州主城。可见，广州都市圈呈现明显的“强核心簇群”的城市集聚形态。（注一，见文末）

焦点问题3

广深都市圈为何走不一样的发展格局？

据了解，广佛之间、深莞之间每天都有超过30万人跨城通勤，从这个角度看，广州都市圈和深圳都市圈相对成熟，要应对这种高频互动的人员流动，城市间非常有必要在公服供给、城际交通诸多领域开展规划协同和合作，规划建设都市圈，具有解决问题的现实意义。而另外三个都市圈都还在发育、培育之中。

面对不同的发展现实，《指引》对五大都市圈提出了不同的空间格局。如广州都市圈，提出强化都市圈“强核心簇群式”空间布局模式，推动广州、佛山城市中心功能重组与裂变，进一步提升能级，构建多中心的都市圈核心区；而深圳则是将区域核心功能分散至距离主城 30 公里左右的若干节点与重点平台，形成“多中心分布式”的空间拓展模式；珠西都市圈则提出“多中心环布式”的都市圈结构。

应如何理解这些空间布局的特征呢？

据马向明介绍，全球不同的都市圈地区在不同时代先后提出了不同的规划目标，如英国伦敦都市圈、日本东京都市圈在20世纪40-50年代均以控制蔓延、疏解人口为主；荷兰兰斯塔德地区在20世纪70年代强调以生态保育、生活品质提升为目标；日本京都、大阪地区在进入21世纪后开展优势互补、提升国际竞争力。

不同的规划导向，形成了多种都市圈空间拓展模式，如以日本东京都市圈为代表的强核心簇群式都市圈、以美国旧金山湾区为代表的多中心分布式都市圈、以荷兰兰斯塔德为代表的多中心环布式都市圈等。

从广东当前各都市圈发展情况来看，广州都市圈较为符合强核心簇群式都市圈特征，深圳都市圈更加符合多中心分布式都市圈特征，汕潮揭、湛茂两个外围都市圈则可以从不同类型的多中心都市圈模式中获得启示。

而这些特征，很大程度上也受到自然条件的影响。比如深圳跟东莞之间、深圳跟惠州之间，因为两支莲花山脉亘其中，城市间无法像同处于西江冲积平原的广州和佛山一样，城市中心可以融合起来发展，然后重组、裂变，成为多中心。

深圳的中心区和东莞、惠州的中心区，因为山的阻隔有了一定的距离，于是三个中心呈分布式分开，通过“通道”呈轴线发展。而通道（廊道）识别出来后，就要在廊道上形成强节点。廊道强、节点强，中心体系就建立起来了。如果廊道不强，东莞、惠州跟深圳之间的联系就变弱。以前的产业集聚靠高速公路，现在基于人的移动后，自然就以城际为通道布局。

而珠西都市圈之所以“多中心环布”，是因为珠西不存在一个凌驾于其他城市之上的强中心城市，空间上又无相向而行。如江门的珠西枢纽朝银洲湖方向。中山通过深中通道往深圳方向靠拢，珠海则通过横琴往澳门方向走。不过，三个城市因为西江而有了一个“绿心”一样的存在，所以，它们需要共同面对取水问题，如何才能不受咸潮的影响。另外，各市人口密度等能级都不是很高，单独建地铁难度大。如果能在都市圈内统筹考虑建设城际铁路，既能解决城市之间的联系，又能解决内部之间的交通联系，这就成了一件好事。交通联系加强和一体化进程提升后，一个更大规模的都市圈市场就会逐步发育形成，从而为城市竞争力的提升助力。

深圳都市圈空间结构测度图。该图据珠三角镇街人口流入统计数据制作而成。从图中可看到，深圳主城的资源集聚能力稍逊于广州主城，主要吸引深圳外围区县和莞惠临深地区，东莞主城和惠州主城人口流入量仅次于深圳主城，位于珠三角城市节点的第三梯队。值得注意的是，深圳都市圈第三、第四梯队的城市节点数目多达12个，切这些城市均通过轨道交通、高快速路与三个中心地区（深莞惠城区）充分互联，呈现明显的“多中心分布式”的城市集聚形态。（注二，见文末）

焦点问题4

规划建设都市圈的最大利好是什么？

南都记者注意到，《指引》重点聚焦生态系统与农业空间、交通联通、产业协同和重大公共服务设施共建共享等四个关键领域。

据马向明介绍，之所以如此，是因为空间规划体系中的都市圈规划，聚焦于都市圈核心城市与周边城市之间的空间协调问题，如交通一体化水平不高、产业分工协作不够、低水平同质化竞争严重、协调发展体制机制不健全等，尤其关注高度密集的都市连绵地区的人群活动与人居水平问题，包括人地关系紧张、公共服务配套与跨城通勤趋势不匹配、高品质魅力空间不足等方面。因此，《指引》具有现实协调的指导性意义。具体表现在以下三方面：

一是协调空间规划传导，实现省、市开发与保护目标协同。落实国家、省区域发展战略，优化开发与保护格局，以资源环境承载能力和开发适宜性评价为基础，从都市圈理想格局视角，识别区域重点开发的关键廊道和节点，并明确区域生态和农业保护底线，以此作为指导各市国土空间规划编制与审批的依据。

二是协调空间网络衔接，促进城市间一体化发展。以深圳都市圈为例，深圳中心区受到北侧梧桐-塘朗山脉的限制，建设空间规模不到300平方公里，难以承载国际大都市发展需求，而梧桐-塘朗山与北边东莞境内的银瓶-大岭山脉之间拥有1000多平方公里的充裕发展空间，但同时也是深莞两市的行政边界所在，边界两侧产业关联紧密，人口跨城通勤量大，亟需在交通网络、公共服务网络的配置方面进行深入细致的协调，补足边界地区短板，实现一体化发展。

三是协调空间资源分配，避免城市间同质化竞争。以湛茂都市圈为例，湛茂机场的建设引发了周边地区在空港产业布局方面的竞赛，各地处于自身发展考虑，纷纷面向空港投放产业用地，如果不加以空间协调引导，很有可能出现产业的同质化竞争、客货交通的混杂干扰、用地规模过度投放等问题。尽管湛茂都市圈目前尚处于起步阶段，但空港作为战略性资源，对未来这一地区的发展将产生举足轻重的影响，因此很有必要提前科学谋划周边空间资源的利用，协调两市共享利好，为都市圈发展奠定良好基础。

四是通过共同行动，提升单个城市的竞争力。当今城市的发展，无时无刻不是处在竞争的环境中，通过都市圈的规划，加强邻近城市的一体化进程，形成都市圈级的统一大市场，那对于都市圈内的每一个成员城市都会带来对城市竞争力的提升，对于个人来说，统一的就业市场、住房市场和消费市场的形成，会给予个人更多元的选择。

马向明认为，国土空间规划面对的是未来二三十年的发展。从《指引》来看，各方面资源配置到位后，公共服务设施协调衔接好后，将来人在都市圈内的移动，将具有更大的便利性。而人在这个都市圈内，选择的范围和机会也将变得更大。

注一、注二：本次研究采用的人口流动数据为百度慧眼平台提供的2018 年5 月19 日( 工作日) 和5 月24 日( 休息日) 两日的珠三角地区镇街尺度的人口流动数据( 以下简称“统计人口流入量”)，并设定从A点出发到达B 点停留超过2 小时，计为1 次有效流动数据，得出共计11 296 条有效数据。

注一、注二图片来源：城市-区域视角下的粤港澳大湾区都市圈空间组织模式[J]. 规划师, 2022, 38(5):6.）；广东省城乡规划设计研究院有限责任公司黎智枫和粤规院湾区(广州)规划设计有限公司 姚丹燕、黄永贤授权提供。